Госдума РФ меняет бюджетное правило: что это значит

Как будет пополняться Фонд национального благосостояния и как будут осуществляться закупки валюты

На прошлой неделе Государственная дума приняла в первом чтении правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ. Наибольший информационный резонанс вызвали изменения в конструкции бюджетного правила. Вступить в действие они должны с 2023 г., сначала в усечённом виде, а с 2025 г. — полностью. К тому времени, по мысли авторов законопроекта, экономическая ситуация в стране и мире стабилизируется, а если этого не произойдёт, то переходный период может быть продлён.

Впервые бюджетное правило в России было принято в 2004 г. на фоне быстро улучшающейся нефтяной конъюнктуры и ещё не забытого падения цен на нефть в 1998 г.

Рис. 1. Динамика изменения стоимости нефти в зависимости от мировых событий, 1970–2016. Источник: market-prices.com
Рис. 1. Динамика изменения стоимости нефти в зависимости от мировых событий, 1970–2016. Источник: market-prices.com

Для чего нужно бюджетное правило и почему старое правило уже неактуально

Ключевая цель введения бюджетного правила — создание механизма для сдерживания чрезмерного роста расходов бюджета в благоприятные для экономики периоды и накопление резервов, которые можно было бы использовать в периоды неблагоприятные.

Для этого устанавливалась цена отсечения, при превышении которой избыточные доходы направлялись не в бюджет, а на формирование резервов в Фонд национального благосостояния (ФНБ).

В бюджете РФ на 2022 год в качестве цены отсечения было принято 44,2 долл. за баррель нефти Urals — российской марки экспортной нефтяной смеси. Введение санкций сделало привязку к биржевым котировкам неактуальной. России пришлось искать другие рынки сбыта и предлагать новым покупателям нефть с дисконтом по отношению к биржевой цене.

На фоне разговоров о введении странами G7 потолка цен на российскую нефть и заявления России о том, она не будет поставлять нефть в страны, которые его примут, будущие нефтегазовые доходы страны перестали определяться только биржевой ценой. Может случиться так, что котировки останутся на прежнем уровне, но России всё равно придётся сократить экспорт нефти. К тому же разным покупателям предоставляется разная скидка. С учётом этих обстоятельств бюджетное правило было переформулировано и привязано не к мировым ценам, а к базовым нефтегазовым доходам федерального бюджета.

Как будет работать новое бюджетное правило

На 2023–2025 гг. базовые нефтегазовые доходы определяются в объёме 8 трлн руб., а начиная с 2026 г. эта сумма ежегодно будет индексироваться на 4%. Всё, что выше этого значения, будет направлено на формирование резервов в ФНБ.

Если сравнивать с прежним механизмом бюджетного правила и с нынешними объёмами нефтяного экспорта, это соответствует цене отсечения 62–63 долл. за баррель. С 2026 г. эта сумма должна ежегодно индексироваться на 4%. Именно такую долгосрочную цель ставит Центробанк РФ по уровню ежегодной инфляции.

Кроме того, новое правило вводит потолок расходов бюджета: «Общий объём расходов федерального бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде не может превышать сумму базовых нефтегазовых доходов, прогнозируемого объёма расходов на обслуживание государственного долга и доходов федерального бюджета за вычетом нефтегазовых доходов, а также разницы между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов».

В ближайшие два года это ограничение будет действовать лишь частично. В 2023 г. предельный размер трат предполагается увеличить на 2,9 трлн руб., а в 2024 — на 1,6 трлн руб., допустив дефицит бюджета в размере 2% и 1,4% ВВП. Покрыть эти дополнительные расходы предполагается в основном за счёт денег из ФНБ. И только с 2025 г. бюджетные правила должны заработать полностью.

В какой валюте будут храниться средства ФНБ

Этот вопрос будет решаться ближе к тому времени, когда бюджетное правило заработает в полную силу. В 2023–2024 гг. запасы ФНБ будут расходоваться, а не пополняться. К тому времени отношения с Западом могут быть урегулированы, а значительная часть санкций снята, или же сформируется новая конфигурация внешнеэкономических связей, и экономика России адаптируется к новым реалиям.

Пока что, несмотря на то, что действие бюджетного правила приостановлено в марте 2022 г., разговоры о закупках валюты для пополнения ФНБ продолжаются.

В конце сентября, ещё до утверждения в первом чтении законопроекта с новым механизмом бюджетного правила, о возможном возобновлении закупок валюты в ФНБ в очередной раз заявил министр финансов РФ Антон Силуанов. Он пояснил, что если такое решение будет принято, то закупаться будет дружественная валюта — юань.

«Если мы решимся выходить с покупками, то будем исходить из восстановления действующего бюджетного правила, то есть у нас цена отсечения 44,2 долл., а всё, что выше, можем направлять в ФНБ», — сказал Силуанов.

Он объяснил нежелательность накопления резервов в рублях тем, что в таком случае пополнение ФНБ не будет оказывать влияния на курс национальной валюты РФ, а крепкий рубль не очень желателен как для бюджета, так и для экспортёров.

По разным оценкам, укрепление рубля к доллару (снижение стоимости доллара) на 1 руб. обходится бюджету в 130–200 млрд руб. Из-за санкций Минфин лишился возможности с помощью покупок валюты в рамках бюджетного правила оказывать влияние на курс рубля к доллару и евро, но это можно делать косвенно через покупку валют дружественных стран, указал министр. Позиция Минфина и ЦБ РФ в этом вопросе в целом совпадает.

Когда начнётся закупка новой валюты

В рамках нового бюджетного правила разговор о закупке юаней (и, может быть, рупий) в ФНБ, скорее всего, начнётся не ранее 2025 г. Причём это будет зависеть не от нефтяных котировок, а от параметров бюджета. Если произойдёт резкое повышение его профицита, то пополнение ФНБ может начаться и раньше. Однако в сложившихся обстоятельствах надежд на это мало.

По счёту текущих операций России профицит за первые 9 месяцев этого года равен 198,4 млрд долл. (за 9 месяцев 2021 г. — 75,2 млрд долл.), то есть рост по сравнению с прошлым годом — более чем в 2,6 раза. При этом экспорт товаров и услуг с января по сентябрь 2022 г. принёс 483 млрд долл. (на 27% больше по отношению к аналогичному периоду 2021 г.). Но за III квартал эта сумма равна 153 млрд долл. (рост на 4,6% по сравнению с III кварталом 2021 г.). При этом рост год к году в I квартале составил 60%, а в II — 27%.

Вероятно, это последний квартал с положительным приростом экспорта, и начиная с IV квартала 2022 г. его объём окажется ниже прошлогодних значений, в том числе из-за эффекта высокой базы IV квартала 2021 г. — 171 млрд долл.

Параллельно с этим восстанавливаются объёмы импорта. В III квартале ввоз продукции увеличился по отношению к II кварталу на 18%, но оказался ниже уровня 2021 г. на 14,5%. А всего за 9 месяцев это значение составило 245 млрд долл. (на 9,6% ниже, чем в аналогичный период прошлого года — 271 млрд долл.).

При дефицитном бюджете и профиците внешней торговли, если речь и зайдёт о покупке валюты, то, скорее всего, это будет пополнение резервов ЦБ РФ, а не Фонда национального благосостояния.

Коротко о главном

Еженедельная рассылка с лучшими материалами «Открытого журнала»

Подписаться

Экономический обозреватель
Откройте счёт прямо сейчас

Без минимальной суммы, платы за обслуживание и скрытых комиссий

Открыть счёт
Больше интересных материалов